LEY 8/2013, de 28 de junio, DE CARRETERAS DE GALICIA

PREÁMBULO

1

La Constitución española, en su artículo 148.1.5.º, establece que las comunidades autónomas pueden asumir competencias en materia de carreteras cuando su itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de éstas.

El Estatuto de autonomía de Galicia, en su artículo 27.8, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de carreteras no incorporadas a la red del Estado cuando su itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma.

Los medios necesarios para el ejercicio de la competencia en materia de carreteras asumida en virtud del Estatuto de autonomía fueron transferidos por el Real Decreto 3317/1982, de 24 de julio. Por Decreto 156/1982, de 15 de diciembre, se procedió a la asunción y a la asignación de las transferencias.

La Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, vino a determinar el régimen vigente sobre la materia, derogando la Ley 6/1983, de 22 de junio, de limitaciones de la propiedad en las carreteras no estatales de Galicia, mediante una ley que ofrecía nuevas herramientas para superar problemas, satisfacer necesidades y, al mismo tiempo, salvaguardar y garantizar los intereses generales de la Comunidad Autónoma.

Aquella Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, reguló los distintos aspectos del servicio viario por medio de normas que respondían tanto a las exigencias técnicas de su tiempo como a las demandas de la ciudadanía y a la realidad de las peculiaridades de la Comunidad Autónoma y de sus características de distribución de la población, dispersa en pequeños núcleos muy numerosos. Actualizó también las definiciones de las carreteras y estableció una nueva clasificación y una nueva denominación de sus categorías.

En lo que se refería a planes, estudios de planificación y proyectos, estableció la necesaria coordinación con los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Los preceptos reguladores del uso, explotación y defensa de la carretera se orientaron directamente tanto a potenciar y mejorar los variados servicios exigidos por las crecientes necesidades del tránsito público como a proteger y conservar el patrimonio viario, que debe ser objeto de cuidadosa y esmerada atención, empleando y aplicando estrictamente los procedimientos que contenía la ley para sancionar las infracciones de ésta.

Por último, actualizó el especial régimen jurídico regulador de las denominadas redes arteriales y travesías, de acuerdo a las circunstancias peculiares de las carreteras y tramos de éstas que discurren por suelo urbano.

Transcurridos más de dieciocho años desde su entrada en vigor, la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, se ha mostrado como una herramienta eficaz para el desarrollo de una red de carreteras más segura y de mayor capacidad, para lo cual se construyeron nuevas e importantes vías de alta capacidad y acondicionaron y mejoraron las carreteras convencionales, al tiempo que ha posibilitado ordenar de manera razonablemente satisfactoria los usos permitidos en su área de influencia.

Sin embargo, los continuos avances técnicos en el campo de la ingeniería de carreteras, así como la necesidad de recurrir a innovadores instrumentos para financiar la ejecución de las infraestructuras, han hecho necesarias varias modificaciones puntuales en el texto original de la ley, que provocaron ligeros desajustes en su estructura.

Asimismo, algunas de las determinaciones previstas en la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, no llegaron a ser aplicadas en la práctica, mientras que la falta de precisión en algunos otros aspectos ha obligado, de manera excesiva, a la aplicación supletoria de la normativa estatal sobre la materia (en particular, del Reglamento general de carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre).

En el ámbito de las carreteras autonómicas, la creación de la Agencia Gallega de Infraestructuras a través del Decreto 173/2011, de 4 de agosto, por el que se aprueba su estatuto, en virtud de la autorización prevista en la disposición adicional cuarta de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, hace necesario adaptar el texto legislativo a un esquema de funcionamiento en el que la gestión ordinaria de la red de carreteras pueda ser asumida por entes públicos de esta naturaleza, siempre que estén basados en principios de eficacia, eficiencia y funcionalidad, tanto en el caso de la administración autonómica como en el de las entidades locales, sin que, en ningún caso, este esquema sea obligatorio.

Los cambios legislativos en otros aspectos sectoriales o básicos, acaecidos desde la entrada en vigor de la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, como es el caso de las legislaciones de contratación pública, ordenación del territorio, urbanismo y evaluación ambiental, tanto de planes y programas como de proyectos, aconsejan también una adaptación a aquéllas de la legislación en materia de carreteras.

Además, la aparición en los últimos años de importantes problemas ambientales de carácter mundial, como es el caso del cambio climático, requieren que la planificación sectorial en materia de carreteras tenga en cuenta su incidencia sobre el medio ambiente y la calidad de vida, para permitir un desarrollo sostenible que asegure la capacidad actual y futura de los recursos naturales.

Los aspectos expuestos en los párrafos anteriores aconsejan proceder a una actualización del régimen vigente en materia de carreteras que aborde estos aspectos e incorpore las novedades técnicas y normativas más actuales sobre la materia. Es por eso que se considera oportuno renovar la legislación autonómica en materia de carreteras y adaptarla a las más avanzadas prácticas legislativas que se han puesto en práctica en otras comunidades autónomas en los últimos tiempos.

2

Entre los objetivos que se pretende conseguir, destacan los siguientes:

a) Homogeneizar el tratamiento de las carreteras no incorporadas a la red del Estado con itinerario comprendido íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma, y dotar de mayor autonomía a las entidades locales pero manteniendo en la administración autonómica la competencia de coordinación en materia de planificación de carreteras, por su relación con la ordenación del territorio.
b) Armonizar el procedimiento de aprobación de planes, estudios y proyectos en materia de carreteras, integrándolo con las legislaciones, sectoriales o básicas, concurrentes en materia de medio ambiente, ordenación del territorio, contratación y expropiaciones, al tiempo que se mejore y simplifique la coordinación con el planeamiento urbanístico y se garantice la participación de la ciudadanía y del resto de administraciones en los procesos de planificación y diseño, a través de los trámites de información pública en materia de carreteras e informe de las administraciones afectadas.
c) Renovar la clasificación de las carreteras, con la adopción del concepto de «vía para automóviles» para el caso de las carreteras de calzada única y doble sentido de circulación (con o sin previsión de futura duplicación de calzada), sin accesos directos y que están especialmente proyectadas para la exclusiva circulación de ese tipo de vehículos, para superar y refundir de esa manera los conceptos de «vía rápida» y «corredor», de forma coherente con lo previsto en la legislación estatal en materia de tráfico.
d) Regular de manera más detallada los catálogos de carreteras y los inventarios de travesías, como instrumentos públicos que sirven para identificar las carreteras y travesías de las redes de titularidad de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales de Galicia.
e) Agilizar la tramitación de los expedientes para la construcción de las carreteras, estableciendo que la aprobación de los estudios y proyectos implique su declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los terrenos y bienes necesarios.
f) Ampliar los métodos para la construcción de carreteras, dentro del marco que establece la legislación de contratos públicos, y para su financiación, y regular de manera más clara los distintos instrumentos posibles, especialmente los derivados de los recursos generados por la explotación de las carreteras.
g) Optimizar el empleo de los recursos públicos permitiendo, por ejemplo, expropiar sólo los terrenos como suelo en situación rural, dejándoles a las personas propietarias expropiadas la titularidad de sus aprovechamientos urbanísticos, u optar por reponer los bienes y servicios afectados, en lugar de indemnizar a las personas propietarias por su pérdida.
h) Redefinir el sistema de protección del dominio público viario, con la armonización de la definición y de las dimensiones de sus zonas de protección (dotando a la zona de servidumbre de unas dimensiones más acordes a su función y armonizando la definición de la línea límite de edificación con otras leyes autonómicas, por referencia a una línea física) con los usos autorizables y prohibidos en ellas y con la regulación de manera más detallada y clara, siguiendo el esquema del procedimiento administrativo común, de la tramitación de las autorizaciones y de sus condiciones generales.
i) Actualizar las medidas de protección de la legalidad viaria con que cuenta la administración titular de la carretera, al tiempo que se armonice el régimen de imposición de sanciones, aclarando el procedimiento que se debe seguir, racionalizando la tipificación de las infracciones y detallando sus circunstancias agravantes y atenuantes.
j) Racionalizar el reparto de los elementos determinantes para el ejercicio de las competencias, y deslindar de forma clara los que corresponden ineludiblemente a la administración titular de la carretera de los que pueden ser atribuidos al organismo gestor al que, en su caso, aquélla le encomiende la gestión de la red de su titularidad y, en todo caso, de los que atribuye la legislación reguladora de las bases del régimen local al ayuntamiento por el que discurra la carretera.

Con la adopción en la presente ley de las medidas necesarias para conseguir estos objetivos, se pretende actualizar y modernizar la legislación autonómica en materia de carreteras y, al tiempo, desarrollar de manera completa e innovadora todos los aspectos que en ellas inciden, así como ofrecer soluciones eficaces a las necesidades detectadas en el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la actual Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, y habida cuenta la experiencia acumulada en la materia.

Con la presente ley se procura lograr la máxima eficacia en su aplicación y, en ese sentido, buscará ser un instrumento útil, que ayude realmente a la adecuada gestión de las redes de carreteras autonómicas y locales y que redunde en una mejor prestación del servicio público viario y en una mayor satisfacción de la ciudadanía usuaria.

3

Esta ley se estructura en cinco títulos, tres disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales.

El título I, que consta de diez artículos (del 1 al 10, ambos inclusive), está dedicado a determinar el objeto y finalidad de la ley, que trasciende el clásico ámbito de la carretera para referirse al más amplio de dominio público viario. De este modo se pretende integrar un doble aspecto: la carretera y el resto de elementos que aparecen conexos a ella y al específico régimen jurídico que se aplica a esta compleja realidad. Todo ello sin dejar de lado que, aún hoy en día, la propia carretera continúa siendo el elemento determinante, a través de su titularidad, de la responsabilidad del denominado servicio público viario y de las facultades y prerrogativas que acompañan al ejercicio de esa titularidad. En este sentido, la titularidad que se reconoce a las distintas administraciones territoriales sobre las carreteras aparece vinculada a su inclusión en sus respectivos catálogos de carreteras, que se configuran de esa manera como los instrumentos públicos que sirven para identificar e inventariar las carreteras de su titularidad. El concepto, las partes fundamentales y las clases de carreteras, junto con los elementos funcionales integrados en el dominio público viario, conforman el resto del título I, en el que destaca la definición y clasificación de las carreteras, en la que se incluyen las vías para automóviles, que refunden los conceptos de vía rápida y corredor empleados anteriormente. También en este título se introducen los conceptos de tramos urbanos y travesías, que tendrán especial repercusión en el resto de la ley, y se prevén las circunstancias para la conversión de las travesías urbanas en vías urbanas, momento en el que su administración titular se las deberá entregar al ayuntamiento por el que discurran.

El título II consta de trece artículos (del 11 al 24) y regula la planificación y proyección de las carreteras, con la intención de ofrecer mecanismos de trabajo ágiles y flexibles en cada caso, al tiempo que garanticen los debidos niveles de seguridad jurídica, coordinación entre administraciones, participación ciudadana y calidad en la puesta en servicio de las carreteras. Su capítulo I (artículos 11 a 14) se dedica de manera completa al Plan director de carreteras de Galicia y a los planes sectoriales de carreteras, que se instauran como los instrumentos técnicos y jurídicos de planificación sectorial de carreteras, con la consideración de instrumentos de ordenación del territorio. En el capítulo II (artículos 15 a 22) se prevén los documentos técnicos (estudios informativos, anteproyectos, proyectos de trazado y proyectos de construcción) para la ejecución de carreteras, y se determinan los aspectos fundamentales de su contenido y del procedimiento para su tramitación, siendo susceptibles ambos aspectos de un desarrollo reglamentario más completo. Por último, se dedica el capítulo III (artículos 23 y 24) a la coordinación entre administraciones y entre los planeamientos urbanístico y viario, aspecto fundamental para la correcta articulación de cualquier red de carreteras, especialmente en el entorno urbano. También se establece la necesidad de coordinar la planificación en materia de carreteras que lleven a cabo las distintas administraciones públicas con competencias en la materia, así como la preeminencia de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia como coordinadora de los planes de carreteras de las entidades locales, en su papel de administración competente en materia de ordenación del territorio.

El título III (artículos 25 a 36) se refiere a la construcción y financiación de las actuaciones y a la explotación del dominio público viario. En el capítulo I (artículos 25 a 29), que se refiere a la construcción de las carreteras, se amplían los métodos posibles, dentro del marco que establece la legislación de contratos públicos. En el capítulo II (artículos 30 a 32), dedicado a la financiación de las actuaciones, se regulan de manera más clara los distintos instrumentos existentes, especialmente los derivados de los recursos generados por la explotación de las carreteras. En ambos casos se trata de obtener una mayor eficacia en la asignación de recursos y diversificar las fuentes para su obtención, a fin de garantizar un servicio público viario de calidad. El capítulo III (artículos 33 a 36), reservado a la explotación, mantiene el método de gestión directa y gratuita para la ciudadanía usuaria como preferente, aunque abre la posibilidad de emplear otras posibles formas de gestión, de entre las previstas en la legislación de contratos públicos.

En el título IV (artículos 37 a 59) se dispone el régimen de protección del dominio público viario, para lo cual se establece el tradicional sistema de limitaciones a las propiedades contiguas y de control de usos mediante autorizaciones administrativas. Así, en el capítulo I (artículos 37 a 42) se establecen y se delimitan las zonas de dominio público y de protección (zonas de servidumbre y afección) de la carretera y la línea límite de edificación. En el capítulo II (artículos 43 a 46) se regulan los usos permitidos en cada una de las zonas anteriores. El capítulo III (artículos 47 a 53) se dedica a las autorizaciones, y regula tanto sus condiciones generales (en su sección 1.ª, artículos 47 a 51) como las específicas en casos como el de los accesos o el de la publicidad (en la sección 2.ª, artículos 52 y 53). En lo que se refiere al régimen de competencias, cabe destacar el establecido en los tramos urbanos de las carreteras, en los que se tiene presente en todo momento el propósito de mejorar la gestión de estos ámbitos en los que distintas administraciones públicas comparten responsabilidades. Por último, el capítulo IV (artículos 54 a 59) recoge de manera integral las medidas de protección de la legalidad viaria, con las que se pretende conseguir una más ágil respuesta de las administraciones ante la eventual comisión de infracciones viarias.

El título V (artículos 60 a 76) recoge el régimen sancionador. El capítulo I (artículos 60 a 65) tipifica las infracciones viarias, que se han homogeneizado y clasificado en función no sólo de su naturaleza, sino también del lugar de la comisión de la infracción con respecto a la carretera y a la posibilidad de obtener autorización para la actuación realizada. El capítulo II (artículos 66 a 70) establece las correspondientes sanciones para las infracciones anteriores y el capítulo III (artículos 71 a 76) regula el procedimiento administrativo sancionador que se dispone para la garantía de los ciudadanos.

Por último, el texto finaliza con las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Merecen especial atención las tres disposiciones adicionales, que regulan, entre otros aspectos, el régimen de usos permitidos en edificaciones, instalaciones y cierres preexistentes a la entrada en vigor de la presente ley, independientemente de su situación con respecto a la carretera, la posibilidad de que organismos gestores, distintos de la administración titular de las carreteras, asuman la gestión de la red de carreteras, en su totalidad o parcialmente, y, por último, la habilitación al Consejo de la Xunta de Galicia para la actualización del importe de las sanciones previstas en la ley. Las tres disposiciones transitorias regulan el régimen al que se deben acoger los procedimientos en curso, las autorizaciones demaniales otorgadas y la normativa técnica de aplicación supletoria. La disposición derogatoria única se refiere a la Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de carreteras de Galicia, y las tres disposiciones finales hacen referencia al título competencial al amparo del que se dicta la ley, a la habilitación de la Xunta de Galicia para su desarrollo reglamentario y a su entrada en vigor.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13º.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24º de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo, en nombre del Rey, la Ley de carreteras de Galicia.